CONSILIUL LEGISLATIV

Aviz nr. 127 / 2013

Dosar nr. 153 / 2013

AVIZ

referitor la proiectul de Ordonanţă de urgenţă privind serviciile poştale

Analizând proiectul de Ordonanţă de urgenţă privind serviciile poştale, transmis de Secretariatul General al Guvernului cu adresa nr.34 din 05.03.2013,

CONSILIUL LEGISLATIV

În temeiul art.2 alin.1 lit.a) din Legea nr.73/1993, republicată şi art.46(2) din Regulamentul de organizare şi funcţionare a Consiliului Legislativ,

Avizează favorabil proiectul de ordonanţă de urgenţă, cu următoarele observaţii şi propuneri:

1. Proiectul de ordonanţă de urgenţă are ca obiect reglementarea prestării serviciilor poştale, urmărindu-se, prin transpunerea noilor dispoziţii din dreptul Uniunii Europene, crearea unui cadru normativ coerent, clar şi transparent, menit să asigure liberalizarea completă a domeniului serviciilor poştale în România şi, totodată, garantarea furnizării anumitor servicii, incluse în sfera serviciului universal, la tarife accesibile tuturor utilizatorilor, pe întreg teritoriul naţional, cu respectarea anumitor standarde minime de calitate. Drept consecinţă, cea mai mare parte din actuala reglementare în domeniu va fi abrogată.

2. Situaţia extraordinară care determină adoptarea prezentului proiect în regim de urgenţă şi a cărei reglementare nu poate fi amânată, este motivată prin necesitatea evitării sesizării Curţii de Justiţie a  Uniunii Europene cu o acţiune în constatarea neîndeplinirii obligaţiilor asumate de către România, prevăzută la art.258 şi 260 din Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene, determinată de absenţa transpunerii în legislaţia internă a prevederilor Directivei 2008/6/CE, al cărei termen de transpunere a expirat la 31 decembrie 2012. Potrivit notei de fundamentare şi preambulului, Comisia Europeană a declanşat deja procedura de infringement împotriva României, fiindu-i transmisă scrisoarea de punere în întârziere în data de 31 ianuarie 2013.

Precizăm că, respectarea angajamentelor asumate de România, ca stat membru al Uniunii Europene, în acest caz, de adaptare a legislaţiei interne prin transpunerea unei noi directive adoptate în domeniul serviciilor poştale, este o obligaţie ce incumbă autorităţilor naţionale competente, iar prin îndeplinirea sa cu celeritate - în acest moment termenul de transpunere este depăşit, iar norme interne nu au fost adoptate -, ar putea conduce la evitarea pronunţării unei hotărâri de către Curtea de Justiţie a Uniunii Europene prin care să se dispună sancţionarea financiară a statului nostru.

În temeiul art.260 alin.(3) din Tratatul privind Funcţionarea Uniunii Europene, dacă un stat nu îşi respectă obligaţia de a comunica măsurile de transpunere a unei directive adoptate în conformitate cu o procedură legislativă - în cazul de faţă nu există măsuri ce ar putea fi comunicate -, Comisia poate introduce la CJUE o acţiune în temeiul articolului 258 şi poate indica, în cazul în care consideră necesar - când încălcarea nu este remediată -, cuantumul sumei forfetare sau al penalităţii cu titlu cominatoriu care urmează a fi plătită de statul respectiv şi pe care îl consideră adecvat situaţiei.   Constatând neîndeplinirea obligaţiei, Curtea poate impune statului membru respectiv plata unei sume forfetare sau a unei penalităţi cu titlu cominatoriu, în limita valorii indicate de Comisie.

Referitor la acest aspect, în finalul preambulului proiectului de ordonanţă de urgenţă, există precizări în sensul că, în data de 31 august 2012, Comisia Europeană a informat România cu privire la cuantumul sancţiunilor pe care le va propune: suma forfetară de 1.740.000 Euro şi penalităţi cominatorii cuprinse între 2000-125.000 Euro/zi de întârziere.

3. Semnalăm că o propunere legislativă privind serviciile poştale a fost transmisă Consiliului Legislativ de către Secretarul General al Senatului cu adresa nr.324 din 17.10.2012,  fiind avizată favorabil cu observaţii şi propuneri cu nr.880/01.11.2012.

Propunerea legislativă a fost clasată, conform Hotărârii Biroului Permanent al Senatului din data de 21.12.2012, în baza art.63 alin.(5) din Constituţie.

Textele propunerii legislative şi al proiectului sunt, în mare parte identice, iar observaţiile formulate de Consiliul Legislativ au fost reţinute parţial.

4. Din punct de vedere al dreptului Uniunii Europene, proiectul intră sub incidenţa reglementărilor subsumate Politicii în domeniul Pieţei Interne, segmentul legislativ – dreptul de stabilire şi libertatea de a presta servicii.

Cadrul normativ al Uniunii Europene pentru serviciile poştale este reprezentat de Directiva 97/67/CE a Parlamentului European şi a Consiliului din 15 decembrie 1997 privind normele comune pentru dezvoltarea pieţei interne a serviciilor poştale ale Comunităţii şi îmbunătăţirea calităţii serviciului, modificată şi completată prin Directiva 2002/39/CE a Parlamentului European şi a Consiliului din 10 iunie 2002 de modificare a Directivei 97/67/CE privind continuarea deschiderii spre concurenţă a serviciilor poştale ale Comunităţii şi prin Directiva 2008/6/CE a Parlamentului European şi a Consiliului din 20 februarie 2008 de modificare a Directivei 97/67/CE cu privire la realizarea integrală a pieţei interne a serviciilor poştale ale Comunităţii.

 Directiva 97/67/CE a iniţiat procesul de liberalizare a serviciilor poştale, consolidat prin Directiva 2002/39/CE, marcând şi începerea deschiderii progresive a pieţei interne a serviciilor poştale. Directiva 2008/6/CE constituie ultima etapă juridică a reformei poştale în cadrul Uniunii Europene, instituind pentru statele membre obligaţia de a nu acorda sau menţine în vigoare drepturi exclusive sau speciale pentru instituirea şi furnizarea serviciilor poştale.

Directiva 2008/6/CE a stabilit ca termen de deschidere completă a pieţei data 31 decembrie 2010, pentru cele mai multe dintre statele membre - reprezentând 95 % din volumul pieţei poştale a Uniunii Europene - şi data de 31 decembrie 2012, pentru celelalte state membre, inclusiv pentru România.

            Prin transpunerea Directivei 2008/6/CE, statele membre vor asigura un serviciu poştal universal accesibil şi de calitate în întreaga Uniune Europeană, fiind create autorităţi naţionale de reglementare independente, autorităţi considerate principalul pilon al reformei serviciilor poştale în Uniune. Acestea sunt distincte, din punct de vedere juridic, şi independente operaţional de operatorii poştali. Statele membre care păstrează proprietatea sau controlul asupra furnizorilor de servicii poştale vor asigura separarea structurală efectivă de funcţia de reglementare, pe de o parte, şi de activităţile legate de proprietatea sau controlul acestor întreprinderi, pe de altă parte.

            Directiva stabileşte cadrul de reglementare pentru determinarea, între altele, a obligaţiilor de serviciu universal şi a principiilor de tarifare, care instituie norme comune pentru transparenţa contabilă pentru furnizorii serviciului universal şi care garantează conformitatea cu standardele de serviciu.

5. La nivel intern, domeniul serviciilor poştale este reglementat, în prezent, prin Ordonanţa Guvernului nr.31/2002 privind serviciile poştale, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr.642/2002, cu modificările şi completările ulterioare.

Ordonanţa Guvernului nr.31/2002 a transpus Directiva 97/67/CE privind regulile comune pentru dezvoltarea pieţei interne a serviciilor poştale comunitare şi îmbunătăţirea calităţii serviciilor, precum şi modificările subsecvente, cu excepţia Directivei 2008/6/CE.

6. Precizăm că normele cuprinse în proiectul transmis spre avizare prezintă numeroase similitudini cu dispoziţiile cuprinse în Ordonanţa Guvernului nr.31/2002.

Totodată, semnalăm faptul că prezentul proiect de ordonanţă de urgenţă cuprinde şi norme care se regăseau în forma iniţială a Ordonanţei Guvernului nr.31/2002, dar care, pe parcursul existenţei sale, au fost abrogate. Avem în vedere, spre exemplu, norma de la art.15 din proiect care reprezintă o preluare a normei de la art.21 din Ordonanţa Guvernului nr.31/2002, articol ce a fost însă abrogat prin legea de aprobare a respectivei ordonanţe.

7. Elaborarea unei noi reglementări în acest domeniu, în locul modificării celei actuale, este motivată de adoptarea Directivei 2008/6/CE, ale cărei prevederi trebuie transpuse în totalitate, precum şi de faptul că Ordonanţa Guvernului nr.31/2002 a fost deja modificată, în mod substanţial, în diverse etape.

8. Precizăm că proiectul de ordonanţă de urgenţă nu este însoţit de tabele de corespondenţă între dispoziţiile din actele Uniunii - cuprinse în Directiva 97/67/CE, Directiva 2002/6/CE şi  Directiva 2008/6/CE -  şi normele interne de transpunere, iar absenţa acestora a făcut dificilă identificarea normelor Uniunii şi compararea acestora cu textele propuse având rol de transpunere. În acest context, nu putem afirma că prezentul proiect transpune integral cadrul reglementat la nivelul  Uniunii Europene, în domeniul serviciilor poştale.

9. Ca observaţie de ordin general, semnalăm faptul că în proiect se fac numeroase  referiri la autoritatea de reglementare, înainte de a se identifica, la art.48 alin.(1), instituţia care îndeplineşte această atribuţie.

            10. La art.1 lit.d), pentru corelare cu terminologia folosită la art.1 din Directiva 97/67/CE, varianta consolidată, propunem înlocuirea cuvântului „cerinţe” prin termenul „standarde”.

            Observaţia este valabilă, în mod corespunzător, pentru toate situaţiile similare din cuprinsul proiectului.

11. La art.2, partea introductivă, având în vedere că în cuprinsul acestuia sunt definiţi atât termeni cât şi expresii din domeniul reglementat, este necesară reformularea normei astfel:

„Art.2. În sensul prezentei ordonanţe de urgenţă, termenii şi expresiile de mai jos au următoarele semnificaţii:”

La art.3 alin.(1) din Directiva 97/67/CE se prevede că serviciul universal constă în prestarea permanentă a unui serviciu poştal de o calitate determinată în toate punctele de pe teritoriul unui stat membru, la preţuri accesibile pentru toţi utilizatorii, astfel încât expresiile „serviciu poştal” şi „serviciu poştal universal” nu sunt echivalente.

            Prin urmare, la art.2 pct.3, la definiţia reţinută pentru expresia reţea poştală, în vederea unei transpuneri corecte a art.2 alin.(2) din Directiva 97/67/CE, expresia „furnizorii de servicii poştale” ar trebui înlocuit prin expresia „furnizorul serviciului universal”.

            Pe de altă parte, observăm că la art.2 pct.3 şi 4 din propunerea legislativă sunt definite atât reţeaua poştală, cât şi reţeaua poştală publică. Pentru a evita transpunerea defectuoasă, propunem eliminarea definiţiei de la art.2 pct.4, întrucât, la art.2 alin.(2), Directiva 97/67/CE, în varianta sa iniţială, se definea „reţeaua poştală publică”, dar acest text a fost modificat prin art.2 din Directiva 2008/6/CE, în sensul înlocuirii cuvintelor „reţea poştală publică”,  cu „reţea poştală”.           Recomandarea este valabilă şi pentru art.10 alin.(1) şi art.12 alin.(4), precum şi pentru toate textele subsecvente care fac referire la „reţeaua poştală publică”.

            La pct.15, întrucât, după 1 decembrie 2009, odată cu intrarea în vigoare a Tratatului de la Lisabona, Comunitatea Europeană a fost substituită prin Uniunea Europeană, pentru a corespunde noii realităţi juridice, propunem înlocuirea expresiei „trimitere poştală intracomunitară” prin expresia „trimitere poştală intraunională”.

            La pct.34, pentru corelare cu prevederile de la art.1 alin.(19) din Directiva 97/67/CE şi pentru evitarea repetiţiei, propunem  înlocuirea expresiei „condiţii generale” prin expresia „motive generale”.

12. În ceea ce priveşte titlul Capitolului II, luând în considerare că normele din cuprinsul acestuia privesc regimul de autorizare generală, pentru unitate terminologică, propunem ca acesta să se intituleze „Regimul de autorizare generală a furnizorilor de servicii poştale”.

13. La art.5 alin.(7), formularea „legislaţia vamală în vigoare” nu este suficient de explicită, de aceea propunem menţionarea în mod expres a actelor normative avute în vedere.

14. La art.7 alin.(4), pentru o mai bună exprimare, recomandăm înlocuirea termenului „obţinere” prin termenul „acordare”.

            15. La art.8, pentru transpunerea art.3 alin.(7) din Directiva 97/67/CE, dar şi pentru evitarea unor interpretări în sensul neincluderii serviciilor transfrontaliere în sfera teritorială a serviciilor poştale universale, propunem inserarea unui alineat, în următoarea redactare:

                        „(7) Serviciul universal definit în prezentul articol acoperă atât serviciile naţionale, cât şi serviciile transfrontaliere.”.

16. La art.12 alin.(2), pentru rigoare normativă, sintagma „menţionate la” va fi înlocuită cu „prevăzute la”.

            17. La art.23 alin.(1), pentru o exprimare în acord cu normele gramaticale, propunem înlocuirea formulării „cu respectarea principiilor transparenţei, minimei atingeri aduse concurenţei, nediscriminării şi proporţionalităţii” prin formularea „cu respectarea principiilor transparenţei, al minimei atingeri aduse concurenţei, al nediscriminării şi al proporţionalităţii”.

18. La art.24 alin.(4) lit.c) semnalăm că acesta se îndepărtează de la înţelesul art.14 alin.(3) lit.(iii) din Directiva 97/67/CE, versiunea consolidată, pe care îl transpune. Astfel, deşi în directivă se prevede că în cazul în care nu se pot determina modalităţi directe sau indirecte de alocare a costurilor, categoria de cost se alocă pe baza unui factor de repartizare general calculat folosind o marjă a tuturor cheltuielilor alocate sau imputate, în textul din proiect este folosită expresia „categoria de cost este alocată pe baza unei ponderi calculate prin raportarea tuturor cheltuielilor atribuite sau repartizate”. Se impune reformularea textului, astfel încât să se păstreze aceeaşi modalitate de calcul.

19. Potrivit art.12 din Directiva  97/67/CE,  „statele membre pot menţine sau introduce furnizarea unui serviciu poştal gratuit destinat nevăzătorilor sau persoanelor cu deficienţe de vedere”. Referitor la transpunerea acestui text, recomandăm a se lua în considerare prevederile art.26 (Integrarea persoanelor cu handicap) din Carta privind drepturile fundamentale a Uniunii Europene, potrivit cărora „Uniunea recunoaşte şi respectă dreptul persoanelor cu handicap de a beneficia de măsuri care să le asigure autonomia, integrarea socială şi profesională, precum şi participarea la viaţa comunităţii”; drept consecinţă, propunem ca în cadrul Capitolului IV (Tarifare şi contabilitate), să fie introdusă o dispoziţie prin care să asigure gratuitatea anumitor servicii poştale destinate nevăzătorilor şi persoanelor cu deficienţe de vedere.

            20. La art.30 alin. (6), pentru corectitudinea redactării, sugerăm eliminarea sintagmei „În sensul prezentului articol”, din debut.

21. La art.31 alin. (3), pentru fluenţa textului, sintagma „pentru asigurarea realizării evaluării respectării cerinţelor minime” se va scrie „pentru asigurarea realizării evaluării privind respectarea cerinţelor minime”.

22. La art.37 alin.(2), pentru folosirea unui limbaj juridic adecvat, propunem înlocuirea expresia „în relaţia” cu expresia „în raporturile”.

            23. În textul propus pentru art.38 alin. (5), pentru o informare corectă şi completă, trebuie inserată formularea „aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr.642/2002, cu modificările şi completările ulterioare” după titlul Ordonanţei Guvernului nr.31/2002”.

            24. La art.42 alin.(4), pentru rigoare normativă, propunem ca norma să debuteze astfel:

            „(4) În situaţia în care expeditorul ...”.

            25. La art.48 alin.(2), partea introductivă, pentru o corectă exprimare, propunem ca în locul expresiei „atingerea următoarelor obiective:” să fie scris „realizarea următoarelor obiective:”.

La lit.d), sugerăm reanalizarea normei întrucât asigurarea sustenabilităţii economice efectuate de furnizorii de servicii poştale, nu se poate face decât în condiţiile în care aceştia au un management performant.

26. La art.49 alin.(3), pentru rigoare normativă, propunem ca textul să debuteze astfel:

„(3) De la data la care textul ...”.

27. La art.50 alin.(1), pentru un limbaj juridic adecvat, sintagma „acolo unde este cazul” se va înlocui cu sintagma „dacă este cazul”.

La alin.(7), în vederea simplificării prevederii, propunem ca formularea „în conformitate cu prevederile alin.(5) sau (6)” va fi înlocuită cu sintagma „potrivit prevederilor alin.(5) sau (6)”.

            La alin.(8), pentru claritatea normei, în loc de „atunci când” se va scrie „în situaţia în care”.

28. La art.52 alin.(1) şi (2), partea introductivă, întrucât fapta descrisă drept contravenţie în actul normativ şi prevăzută cu sancţiune contravenţională nu poate fi decât contravenţie, nimeni neputând, prin interpretare, să schimbe caracterizarea ei juridică, precum şi pentru corelare cu definiţia dată contravenţiei în Ordonanţa Guvernului nr.2/2001, este necesară eliminarea din text a expresiei „dacă nu sunt săvârşite în astfel de condiţii încât să constituie, potrivit legii penale, infracţiuni”.

La alin.(2) pct.10, pentru rigoarea redactării, expresia „nerespectarea art.19” din final va fi redată sub forma „nerespectarea prevederilor art.19”.

La alin.(2) pct.11, expresia „conform art.20” din final, se va înlocui cu formularea „potrivit prevederilor art.20”.

            29. La art.54 alin.(3), întrucât nota de control ar putea cuprinde, pe lângă alte informaţii referitoare la rezultatul acţiunilor de control,  şi informaţii asupra contravenţiilor constatate, sugerăm să se analizeze dacă întocmirea respectivei note nu ar trebui prevăzută şi pentru situaţiile în care în urma controlului s-au constatat contravenţii. În această situaţie, expresia „cu excepţia cazurilor prevăzute la art.55 ” ar urma să fie eliminată.

30. La art.55 alin.(1) şi (2), întrucât constatarea contravenţiilor printr‑un proces-verbal este prevăzută de art.15 alin.(1) din Ordonanţa Guvernului nr.2/2001, este necesară eliminarea, ca superfluă, a expresiei „prin procesul-verbal de constatare a contravenţiei şi de aplicare a sancţiunii”.

            31. La art.57 alin.(3), pentru un plus de informaţie juridică, propunem inserarea formulării „aprobată prin Legea nr.113/2010, cu modificările şi completările ulterioare” după titlul Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr.22/2009.

            32. La art.59, pentru unitate în redactare cu prevederi similare din alte acte normative, propunem reformularea textului astfel:

                        „Art.59. - Dispoziţiile prevăzute la art.52 referitoare la contravenţii se completează cu dispoziţiile Ordonanţei Guvernului nr.2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr.180/2002, cu modificările şi completările ulterioare”.

33. La art.62, la părţile dispozitive ale pct.1 şi 2, având în vedere că natura intervenţiei legislative este numai de modificare, potrivit normelor de tehnică legislativă, propunem eliminarea din cuprinsul acestora a sintagmei „se modifică şi”.

La pct.3, care vizează modificarea unui număr mare de articole, pentru unitatea redactării, intervenţiile legislative trebuie să se facă în mai multe puncte, şi recomandăm să se facă după următoarele exemple:

„... Articolul 1 se abrogă”.

„... La articolul 2 literele a) – m) şi o) – v) se abrogă”.

„... Articolele 3 – 10 se abrogă”.

34. La menţiunea privind transpunerea normelor Uniunii, plasată după art.63, pentru respectarea prevederilor art.45 din Legea nr.24/2000, republicată, având în vedere că, în urma analizei, fără a dispune de tabele de corespondenţă, nu a reieşit că transpunerea actelor comunitare are caracter integral, este necesară specificarea secţiunilor/articolelor/paragrafelor, după caz, din directivele respective.

Totodată, este necesară redarea corectă a coordonatelor publicaţiei oficiale a Uniunii Europene, în care s-a asigurat publicarea fiecărei directive transpuse (parţial sau integral), Jurnalul Oficial al Comunităţilor Europene sau Jurnalul Oficial al Uniunii Europene, după caz, după următorul model:

            „ - Directiva ..., publicată în Jurnalul Oficial al Comunităţilor Europene / Jurnalul Oficial al Uniunii Europene, seria L, nr.... din ...”.

PREŞEDINTE

dr. Dragoş ILIESCU

Bucureşti

Nr.127/6.03.2013